*Por Rafael Duarte
Na publicação de hoje, vamos abordar o lançamento de um Guia de Orientações extremamente importante elaborado pela Controladoria-Geral da União (CGU) em conjunto com a Advocacia-Geral da União (AGU) e publicado no mês de junho de 2024, cujo intuito é compilar “entendimentos para a interpretação e aplicação do Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação (MLCTI) por servidores, órgãos e entidades do Poder Executivo federal”1, especialmente com o propósito de orientar sobre como conduzir em potenciais casos de conflitos de interesses.
No que consiste esse Guia de Orientações e qual é a sua finalidade?
Como destacado acima, a criação do Guia de Orientações coube a essa importante parceria desenvolvida entre a AGU e a CGU, mais especificamente por meio de seu órgão interno, a Câmara Permanente de Ciência, Tecnologia e Inovação (CP-CT&I), vinculada à Subprocuradoria Federal de Consultoria Jurídica da Procuradoria Geral Federal.2
Segundo o Advogado-Geral da União – Jorge Messias -, o guia elaborado conjuntamente pelos órgãos possui como primordial intenção conferir segurança jurídica a projetos, parcerias e pesquisas na seara da inovação. Segundo Messias, há vários casos em que, em virtude de tais entraves burocráticos e dubiedades interpretativos, o operador do sistema acaba sendo impedido de concretizar, de modo pleno, todo o potencial trazido pelo Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação (MLCTI)3; por isso, trazendo respostas objetivas e claras, o servidor saberá “onde está pisando”.
A mesma percepção é compartilhada por Vinícius de Carvalho, ministro da CGU, ao enfatizar a importância de se ter modelos de tripla/quádrupla hélice em funcionamento, oportunizando-se a todos esses agentes de inovação possam desenvolver suas iniciativas num cenário de segurança jurídica. É preciso, portanto, que órgãos – como a CGU e a AGU – ajam, criando regras claras para viabilizar que a atuação conjunta de “Estado, empresas, sociedade civil e academia” se dê com fundamento em regras claras sobre como conduzir suas atividades, sem surpresas indesejadas.
Para o fim de explicar os conceitos de tripla hélice ou quádrupla hélice, cabe informar que se trata de um “modelo reconhecido internacionalmente e um guia de políticas e práticas nos âmbitos local, regional, nacional e multinacional.” A tripla hélice possui como elementos a universidade, o setor privado e o setor público; por seu turno, a quádrupla hélice oferta um pilar adicional, qual seja a sociedade civil:
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Considerando a alta importância dessa cooperação entre diferentes setores da sociedade para que iniciativas inovadoras sejam materializadas e saiam do plano meramente abstrato, é necessário reconhecer como esse guia orientativo exerce papel fundamental em atrair para esse grande “caldeirão” intelectual de inovação profissionais de alto conhecimento em suas áreas de expertise, mas que se encontram atrelados ao setor público. É para atraí-los com a oferta de regras claras e previsíveis que a sua criação se deu.
A que restrições, em regra, servidores públicos estão submetidos caso queiram participar de sociedades empresárias?
Antes de ingressarmos efetivamente no conteúdo do Guia de Orientações, é preciso trazer breves apontamentos sobre a que limitações os servidores públicos costumam estar sujeitos quando optam por fazer parte de iniciativas empresariais.
Desde já, cabe enfatizar que servidores públicos não são proibidos de serem acionistas ou cotistas de sociedades empresárias. As restrições existentes na legislação – seja federal, estadual ou municipal – costumam estar atreladas muito mais ao papel exercido por esses servidores em tais empresas.
Sobre o tema, temos a Lei Federal nº 8.112/90 – conhecida como o “Estatuto do Servidor Público Civil Federal”) -, que funciona como “inspiração geral” para legislações em outros níveis da Federação, como as leis de regência nos diferentes estados do Brasil. O tema é, mais especificamente, abordado no inciso X do art. 117 de referida lei, ao dispor que: “Art. 117. Ao servidor é proibido: […] X – participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário.”
A interpretação é bastante objetiva: o servidor não pode praticar atos de gerência/administração em sociedades empresárias – seja de sociedades das quais faça parte ou não. A possibilidade que lhe é admitida, portanto, é atuar como sócio meramente acionista ou cotista, assim entendido como o sócio que está no quadro social, mas não participa ativamente da gestão rotineira da empresa, não tomando decisões gerenciais. Naturalmente, por ser sócio, tem direito a votar e a receber dividendos.
Em sentido bastante semelhante – e com intuito meramente exemplificativo -, mencionamos ainda mais 3 (três) exemplos de legislações estaduais destinadas a servidores públicos civis, agora dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo.
A Lei Complementar nº 10.098/1994 (“Estatuto e Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul”) prevê, em seu art. 178, inciso XII, o que segue; “Art. 178. Ao servidor é proibido: […] XII – participar de gerência ou administração de empresa privada, de sociedade civil ou exercer comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário, salvo quando se tratar de função de confiança de empresa, da qual participe o Estado, caso em que o servidor será considerado como exercendo cargo em comissão.” (grifou-se).
Nota-se que, no Rio Grande do Sul, a escolha é por ampliar um pouco as hipóteses de admissibilidade do exercício da função de gestão empresarial, mas exclusivamente para os casos em que o servidor em questão estiver exercendo tal função gerencial em sociedade empresária da qual o Estado seja titular de participação societária, caso em que se interpretará como correlacionada com a função pública exercida pelo profissional.
O Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado de Santa Catarina (Lei nº 6.745/1985) prevê, no seu art. 137, inciso II, itens 7 e 9, o que segue:
Art. 137. São infrações disciplinares, entre outras definidas nesta Lei: […]
II – puníveis com demissão simples: […]
7 – participar da administração de empresa privada, se, pela natureza do cargo exercido ou pelas características da empresa, esta puder de qualquer forma beneficiar-se do fato em prejuízo de suas congêneres ou do fisco; […]
9 – exercer comércio, em circunstâncias que lhe propiciem beneficiar-se do fato de ser também funcionário público; (grifou-se).
O tratamento jurídico em Santa Catarina, por sua vez, percebe-se mais brando, tendo em vista que exige, como premissa para a proibição, que a participação da administração da empresa privada envolva aproveitamento indevido de sua posição como servidor público. Isto é, se, porventura, não houver a possibilidade concreta de se beneficiar do fato de ser, também, servidor público, segundo o Estatuto de SC, isso não seria causa para penalizações.
Por fim, o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de São Paulo (Lei nº 10.261/1968) prevê no art. art. 243, incisos II e VI, a seguinte redação:
Artigo 243 – É proibido ainda, ao funcionário: […]
II – participar da gerência ou administração de empresas bancárias ou industriais, ou de sociedades comerciais, que mantenham relações comerciais ou administrativas com o Governo do Estado, sejam por este subvencionadas ou estejam diretamente relacionadas com a finalidade da repartição ou serviço em que esteja lotado; […]
VI – comerciar ou ter parte em sociedades comerciais nas condições mencionadas no item II deste artigo, podendo, em qualquer caso, ser acionista, quotista ou comanditário; (grifou-se).
Em São Paulo, pois, é perceptível que a solução encontrada pelo legislador paulista foi bastante semelhante à definida pelo legislador catarinense: condicionar a proibição à efetiva presença de conflito de interesses ou eventual utilização indevida da posição privilegiada de servidor público. Ou seja, quando não existir essa possibilidade de uso indevido da posição, não haveria motivo idôneo para impedir a sua participação na sociedade.
Concluindo este tópico, é salutar que se tenha em mente a utilização dos termos “comerciar” ou “exercer comércio” como igualmente proibitivas. Essa observação é prudente, para o fim de se ter claro que, ainda que o servidor não ocupe, formalmente, a posição de administrador da sociedade – isto é, ter esta função discriminada no contrato social da empresa -, a participação material em “atos de gestão” (ex.: assinatura de contratos como representante da empresa) pode, sim, configurar como hipótese de exercício de comércio, sujeitando o servidor a penalizações, merecendo máximo cuidado.
A quem o Guia de Orientações é direcionado?
A resposta a essa pergunta está diretamente relacionada com a lei que o guia orientativo procura facilitar compreensão: a Lei Federal nº 12.813/2013, mais conhecida como a “Lei de Conflito de Interesses”, tendo em vista que seu escopo é regular o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e eventuais impedimentos posteriores ao exercício do cargo/emprego.
Com isso em mente, existem dois grandes grupos de profissionais que ficam sujeitos a esta lei – e, portanto, às orientações do guia -, sendo eles:
a) Agentes públicos que possuem maior exposição e que a própria Lei de Conflito de Interesses já indica como destinatários de informações privilegiadas; e
b) Servidores que, em que pese não sejam presumidos como tal, possam, em algumas situações, ter contato com situações privilegiadas e precisam, portanto, saber como agir para evitar sanções (administrativas, civis ou até criminais).
No caso dos agentes públicos com maior exposição, a lei traz uma lista detalhada, composta por quatro itens: (i) ocupante do cargo de ministro de Estado; (ii) ocupante de cargo de natureza especial ou equivalente; (iii) ocupante de cargo de presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista; e (iv) ocupante de cargo do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS, níveis 6 e 5 ou equivalentes.
Um ponto de grande preocupação está no disposto no art. 4º, § 2º, da Lei nº 12.813/2013: “Art. 4º […] § 2º A ocorrência de conflito de interesses independe da existência de lesão ao patrimônio público, bem como do recebimento de qualquer vantagem ou ganho pelo agente público ou por terceiro.” (grifou-se). Essa situação impõe, necessariamente, a adoção de máxima cautela pelo agente público, pois ainda que não obtenha qualquer ganho econômico, se o conflito de interesses se materializar, já poderá estar sujeito às sanções.
Quanto às penalizações, o art. 12 da lei em questão prevê que o ato que for configurado como conflito de interesses será, também, qualificado como ato de improbidade administrativa na condição de “ato que atenta contra os princípios da administração pública” (art. 11 da Lei de Improbidade); poderá, contudo, ser interpretado como conduta mais gravosa, na condição de “enriquecimento ilícito” (art. 9º da Lei de Improbidade) ou de “lesão ao erário” (art. 10 da Lei de Improbidade). Somado a isso, em termos administrativos, também ficará submetido à pena de demissão com base no Estatuto do Servidor Público Federal.
Todos esses pontos servem, portanto, para reforçar a imprescindibilidade da fixação de regras muito transparentes acerca de até onde o profissional pode ir em suas iniciativas privadas e desvinculadas de sua atuação no setor público.
Como o Guia é estruturado e que dúvidas esclarece?
Com o intuito de torná-lo mais objetivo, bem como simplificar a sua compreensão para o enfrentamento de situações concretas, o guia é estruturado com base em situações hipotéticas – porém cotidianas – e suas consequentes soluções, para conferir nortes mais concretos aos servidores públicos.
O Guia é dividido em 4 (quatro) diferentes questionamentos:
a) Constituição de empresa por pesquisador com a finalidade de desenvolver atividade empresarial relativa à inovação5;
b) Realização de parceria entre ICT e empresa, sendo o pesquisador partícipe do projeto e da empresa6;
c) Remuneração dos agentes públicos nas atividades de inovação7;
d) Utilização por empresa ou pessoa física da infraestrutura de pesquisa, laboratórios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalações de ICT8.
Todos os 4 (quatro) diferentes itens acima informados são organizados da mesma forma: (i) aborda-se o potencial enquadramento na Lei de Conflito de Interesses; (ii) estipulam-se as regras para compreensão do que é informação sigilosa e pública no âmbito da pesquisa e inovação envolvendo o setor público; (iii) traz luz ao fato de que os instrumentos contratuais utilizados no setor público deverão oferecer essa delimitação de modo claro e transparente, para evitar dubiedades e insegurança jurídica; e (iv) preceitua medidas a serem adotadas – pelo Poder Público e pelo próprio servidor – para mitigar o risco de configuração de conflito de interesses.
Caso você seja servidor público e se enquadre, potencialmente, em alguma dessas hipóteses já definidas pelo Guia Orientativo, recomendamos fortemente a leitura mais atenta das orientações indicadas no tópico em questão (conforme os links que disponibilizamos), para conferir como o tema é tratado pelos órgãos fiscalizadores. Se, contudo, você permanecer com dúvidas a respeito da sua situação, não hesite em nos contatar, para que possamos esclarecer a melhor maneira de proceder daí em diante.
Um ponto extremamente interessante do Guia Orientativo é que, justamente por ser composto por situações hipotéticas e suas subsequentes resoluções práticas, é fácil reconhecer que ele não se propõe a ser exaustivo. Ou seja, será o dia a dia na Administração Pública e no desenvolvimento dessas iniciativas inovadoras que ditará o que constará de novas edições do guia; é por isso que, ao surgirem novas dúvidas sobre como agir, novas situações hipotéticas serão abordadas e esclarecidas por esta fundamental parceria entre a CGU e a AGU.
É justamente nesse sentido que se manifestou a ministra da Ciência, Tecnologia e Inovação (Luciana Santos), ao antever atualizações sucessivas ao longo do tempo, dada a previsão de que novos entendimentos sejam firmados pelas áreas técnicas da AGU e da CGU, submetendo o documento a contínuas atualizações.
Conclusão
Na publicação de hoje, analisamos a edição do Guia de Orientações para a participação de servidores públicos em iniciativas inovadoras, criado em conjunto pela Advocacia-Geral da União (AGU) e a Controladoria-Geral da União (CGU). Como visto, a participação ativa e colaborativa entre academia, setor público, setor privado e sociedade civil (quádrupla hélice) é, segundo a doutrina mais atualizada sobre inovação, instrumental para que uma sociedade consiga desenvolver cada vez mais inovações tecnológicas, promovendo ganhos socioeconômicos de alta monta. Entretanto, como viabilizar isso sem que, a servidores públicos com grande expertise científica, seja garantido um ambiente de segurança e previsibilidade nessa intersecção entre público e privado?
Foi com essa consciência em mente que o Guia Orientativo foi desenvolvido, para oportunizar previsibilidade e regras muito transparentes – baseada em situações práticas descritivas -, esclarecendo aos servidores exatamente o que é esperado em termos de um comportamento idôneo e oferecendo garantias de que, caso a conduta se amolde à orientação dada, não haverá espaço para penalizações. Isto é, o Guia Orientativo tem o condão de vincular os órgãos fiscalizadores também, de modo que condutas praticadas por servidores com base em entendimentos em vigor estarão devidamente abalizadas.
É natural que dúvidas possam remanescer e é justamente por isso que nós, da Caputo Duarte Advogados, estamos aqui: em que pese haja orientações muito positivas nesse Guia Orientativo, nem todas as situações estarão abarcadas pelo texto atual e, se a sua situação prática não puder ser resolvida pelo que, hoje, o Guia Orientativo elucida, conte conosco para apoiar a sua participação efetiva em iniciativas tecnológicas e empreendedoras.
Por fim, caso você tenha interesse em mais conteúdos sobre Direito e Inovação, como o de hoje, permaneça conectado no site e nas redes sociais da Caputo Duarte Advogados, nos quais sempre entregamos conteúdo atualizado e detalhado sobre startups, games, inovação e empreendedorismo.
*Rafael Duarte – Advogado, sócio do escritório Caputo Duarte Advogados, com atuação especializada em Startups, Studios de Games e Empresas de Base Tecnológica. Pós-graduando em Direito Digital e Proteção de Dados; Pós-graduado em Direito Público pela Escola Superior da Magistratura Federal do Rio Grande do Sul; Pós-graduado em Direito Negocial Imobiliário pela Escola Brasileira de Direito; Pós-Graduado em Direito Imobiliário pela Faculdade Legale/SP; Pós-graduado em Direito de Família e Sucessões pela Faculdade Legale/SP; Mentor em programas de empreendedorismo e desenvolvimento de negócios inovadores, tais como InovAtiva Brasil, START (SEBRAE), entre outros; Diretor da Associação Gaúcha de Direito Imobiliário Empresarial (AGADIE) e Membro da Comissão de Direito Imobiliário da OAB/RS.
Referências
1BRASIL, Advocacia-Geral da União. AGU e CGU lançam guia sobre o Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação. Advocacia-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-e-cgu-lancam-guia-sobre-o-marco-legal-de-ciencia-tecnologia-e-inovacao. Acesso em: 29 jun. 2024.
2 BRASIL, Advocacia-Geral da União. AGU e CGU lançam guia sobre o Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação. Advocacia-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-e-cgu-lancam-guia-sobre-o-marco-legal-de-ciencia-tecnologia-e-inovacao. Acesso em: 29 jun. 2024.
3O Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação não é uma lei em específico, mas sim um conjunto de normativos (não apenas de uma lei), responsáveis por fixar diretrizes para o desenvolvimento científico e tecnológico no Brasil; mais especificamente, as normas que o integram são: a Emenda Constitucional nº 85, a Lei nº 10.973/2004, a Lei nº 13.243/2016 e, no âmbito federal, o Decreto nº 9.283/2018. A intenção desse complexo normativo é fortalecer a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação em diversos setores da economia, promovendo a competitividade e o desenvolvimento sustentável do país.
4 Hélices Tríplice e Quádrupla. ConectaPI, 2023. Disponível em: https://conectapi.com.br/helices-triplice-e-quadrupla/. Acesso em: 27 jul. 2024.
5BRASIL, Poder Executivo Federal. Constituição de empresa por pesquisador com a finalidade de desenvolver atividade empresarial relativa à inovação. Controladoria-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/integridade-publica/guia-de-entendimentos-sobre-conflito-de-interesses-e-outras-interpretacoes-na-aplicacao-do-mlcti/constituicao-de-empresa-por-pesquisador-com-a-finalidade-de-desenvolver-atividade-empresarial-relativa-a-inovacao. Acesso em: 15 jul. 2024.
6BRASIL, Poder Executivo Federal. Realização de parceria entre ICT e empresa, sendo o pesquisador partícipe do projeto e da empresa. Controladoria-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/integridade-publica/guia-de-entendimentos-sobre-conflito-de-interesses-e-outras-interpretacoes-na-aplicacao-do-mlcti/realizacao-de-parceria-entre-ict-e-empresa-sendo-o-pesquisador-participe-do-projeto-e-da-empresa. Acesso em: 15 jul. 2024.
7BRASIL, Poder Executivo Federal. Remuneração dos agentes públicos nas atividades de inovação. Controladoria-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/integridade-publica/guia-de-entendimentos-sobre-conflito-de-interesses-e-outras-interpretacoes-na-aplicacao-do-mlcti/copy_of_realizacao-de-parceria-entre-ict-e-empresa-sendo-o-pesquisador-participe-do-projeto-e-da-empresa. Acesso em: 20 jul. 2024.
8BRASIL, Poder Executivo Federal. Utilização por empresa ou pessoa física da infraestrutura de pesquisa, laboratórios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalações de ICT. Controladoria-Geral da União, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/integridade-publica/guia-de-entendimentos-sobre-conflito-de-interesses-e-outras-interpretacoes-na-aplicacao-do-mlcti/utilizacao-por-empresa-ou-pessoa-fisica-da-infraestrutura-de-pesquisa-laboratorios-equipamentos-instrumentos-materiais-e-demais-instalacoes-de-ict. Acesso em: 27 jul. 2024.
