Por Alexandre Caputo *
Introdução
Nos últimos anos, o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) passou a ocupar um espaço relevante no discurso institucional sobre inovação no setor público brasileiro. Desde a entrada em vigor da Lei Complementar nº 182/2021, o instrumento vem sendo apresentado como uma ponte entre startups e a Administração Pública, capaz de reduzir barreiras históricas de acesso ao Estado e permitir que soluções tecnológicas inovadoras sejam testadas em ambiente real.
Esse discurso, embora sedutor, ainda encontra uma série de entraves por desconhecimento da administração pública de como implantá-lo na prática. Não são poucos os founders que passam a enxergar o CPSI como uma oportunidade de venda facilitada ao poder público, um atalho jurídico para escapar das amarras das licitações tradicionais ou até mesmo como um mecanismo de financiamento indireto da inovação, mas não sabem por onde começar.
O problema é que essa leitura não resiste a uma análise jurídica minimamente rigorosa.
O CPSI não foi concebido para resolver o problema estrutural das compras públicas. Ele tampouco elimina a lógica de controle que permeia a atuação administrativa. O que o Marco Legal das Startups faz, na realidade, é reconhecer que certos problemas públicos não podem ser adequadamente enfrentados por meio de contratações tradicionais e, por isso, admite um regime excepcional e controlado de experimentação.
Esse ponto é central para compreender o CPSI em sua dimensão correta. Trata-se de um instrumento jurídico voltado à redução de assimetrias de informação, e não à geração de contratos comerciais recorrentes. Ele existe para permitir que o Estado teste soluções que ainda não sabe se funcionam — e, justamente por isso, ele incorpora risco, incerteza e, em alguns casos, frustração.
Para startups e empresas de tecnologia, essa característica exige uma postura radicalmente diferente daquela adotada em contratos privados. O CPSI demanda leitura estratégica, maturidade jurídica e, sobretudo, clareza sobre o papel que esse tipo de contrato pode — e não pode — desempenhar dentro de um modelo de negócio.
Ignorar essa complexidade costuma gerar decisões equivocadas, com impacto direto sobre tempo, caixa e foco estratégico da empresa.
CPSI e o Marco Legal das Startups: contexto, limites e alcance real
A criação do CPSI pelo Marco Legal das Startups deve ser compreendida dentro de um contexto mais amplo de tentativa de modernização da relação entre Estado e inovação. Durante décadas, a Administração Pública brasileira operou sob um modelo de contratação orientado quase exclusivamente à redução de risco jurídico, mesmo que isso implicasse a contratação de soluções tecnicamente defasadas ou pouco eficientes.
Esse modelo funciona razoavelmente bem quando o objeto da contratação é conhecido, padronizado e amplamente disponível no mercado. Ele falha, no entanto, quando o problema público exige soluções novas, ainda não consolidadas ou que dependem de desenvolvimento incremental.
O CPSI surge como resposta a esse impasse. Ao admitir explicitamente que a solução contratada pode não atingir o resultado esperado, o legislador reconhece algo que sempre foi evidente para quem atua com tecnologia: inovação não é compatível com garantias absolutas de desempenho.
Pela primeira vez, a lei admite, de forma expressa, que o Estado pode contratar algo que ainda está em fase de teste, assumindo o risco de que o investimento não gere o retorno esperado.
Essa admissão, contudo, vem acompanhada de limites claros.
O CPSI não substitui a licitação. Ele não cria uma nova categoria genérica de contratação direta. Ele não autoriza, por si só, a contratação em escala da solução desenvolvida. O que ele faz é criar um ambiente jurídico controlado para experimentação, com objetivos delimitados e valores limitados.
Esse caráter excepcional explica por que o CPSI é, ao mesmo tempo, mais flexível do que uma licitação tradicional e mais conservador do que muitos imaginam. A flexibilidade está no objeto, não no controle. A inovação está no propósito, não na eliminação das salvaguardas jurídicas.
Para startups, essa distinção é fundamental. O CPSI não deve ser lido como um “sinal verde” para tratar o Estado como um cliente privado. A Administração Pública continua vinculada a princípios como legalidade, impessoalidade, motivação e controle, ainda que esteja operando em um regime experimental.
Outro ponto que merece atenção é o descompasso entre o discurso de fomento à inovação e a prática administrativa. Embora o CPSI represente um avanço normativo, sua aplicação concreta depende da interpretação de órgãos jurídicos, unidades de controle interno e tribunais de contas. Em muitos casos, essas instâncias adotam leituras restritivas, justamente por se tratar de um instrumento relativamente novo.
Por fim, é importante destacar que o CPSI não foi desenhado para resolver o problema de acesso das startups ao mercado público como um todo. Ele é uma ferramenta pontual, voltada a situações específicas, em que a Administração não dispõe de solução adequada e precisa experimentar algo novo.
Quando compreendido como instrumento de aprendizado institucional, ele pode, sim, desempenhar um papel relevante dentro de uma estratégia mais ampla.
O que é e o que definitivamente não é o CPSI
Do ponto de vista jurídico, o CPSI é um contrato administrativo de natureza excepcional e experimental. Ele existe para permitir que a Administração Pública teste soluções inovadoras quando não dispõe de conhecimento suficiente para definir, com precisão, qual tecnologia ou abordagem é capaz de resolver determinado problema público.
Esse ponto, embora aparentemente simples, costuma ser mal compreendido pelas startups. O CPSI não parte da lógica de aquisição de um produto ou serviço pronto. Ele parte da lógica de investigação aplicada, em que o Estado reconhece que ainda não sabe exatamente o que precisa contratar — e, justamente por isso, admite experimentar.
Na prática, o CPSI permite que a Administração Pública contrate soluções ainda em desenvolvimento, remunerando a startup durante a fase de testes, inclusive com a possibilidade de contratar mais de um fornecedor simultaneamente para enfrentar o mesmo problema público. Esse desenho é relevante porque rompe com a lógica tradicional de “escolher um vencedor” antes mesmo de saber qual solução funciona melhor.
Outro ponto central é a admissão expressa do risco de insucesso. Diferentemente dos contratos administrativos clássicos, o CPSI reconhece que a inovação pode falhar sem que isso, por si só, gere penalidades automáticas à startup, desde que haja diligência, boa-fé e cumprimento do plano de trabalho pactuado. Trata-se de uma mudança relevante na forma como o Direito Administrativo lida com projetos tecnológicos.
Além disso, o modelo admite maior flexibilidade procedimental, inclusive na fase de habilitação e na negociação de condições contratuais após o julgamento das propostas, o que torna o instrumento mais compatível com a realidade das startups em estágio inicial ou de crescimento.
Essas permissões, contudo, convivem com limites jurídicos claros. O CPSI possui valor máximo global de R$ 1,6 milhão e prazo máximo de 12 (doze) meses, prorrogável por mais 12 (doze) meses. Ele não pode ser utilizado como uma “compra disfarçada” nem como atalho para fornecimento definitivo de soluções ainda não testadas. A matriz de riscos é obrigatória e a disciplina da propriedade intelectual deve estar definida desde o início do contrato.
Talvez o ponto mais sensível seja este: a Administração Pública não está obrigada a contratar definitivamente a solução ao final do CPSI. Mesmo que o teste seja bem-sucedido, a decisão de avançar para um contrato de fornecimento é discricionária e depende de uma série de fatores técnicos, econômicos e jurídicos.
Os diferenciais do CPSI, portanto, não estão na promessa de continuidade, mas no foco no problema — e não na solução previamente definida —, na possibilidade de experimentação com segurança jurídica e no reconhecimento de que o aprendizado institucional também é um resultado legítimo do contrato.
O CPSI não é um contrato de fornecimento. Ele não tem como objetivo garantir escala, recorrência ou previsibilidade de receita. Seu foco está na validação técnica e funcional da solução proposta, dentro de um escopo delimitado e sob um regime jurídico que tolera a incerteza.
Quem pode participar: enquadramento como startup e riscos reais
O Marco Legal das Startups estabeleceu critérios objetivos para definir quem pode participar de um CPSI. Esses critérios envolvem, entre outros pontos, limite de faturamento, tempo de constituição e modelo de negócio baseado em inovação.
O primeiro risco relevante é o enquadramento artificial. Empresas que já ultrapassaram o estágio inicial de crescimento, com operação consolidada e faturamento significativo, tentam se apresentar como startups para acessar o CPSI. Esse tipo de estratégia pode até passar despercebido no momento da contratação, mas costuma gerar problemas posteriormente.
Diante disso, para ser considerado Startup para fins do Marco Legal, há os seguintes requisitos:
- Receita bruta de até R$ 16.000.000,00 (dezesseis milhões de reais) no ano-calendário anterior ou de R$ 1.333.334,00 (um milhão, trezentos e trinta e três mil trezentos e trinta e quatro reais) multiplicado pelo número de meses de atividade no ano-calendário anterior, quando inferior a 12 (doze) meses, independentemente da forma societária adotada;
- Até 10 (dez) anos de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia; e
- que atendam a um dos seguintes requisitos, no mínimo:
- a) declaração em seu ato constitutivo ou alterador e utilização de modelos de negócios inovadores para a geração de produtos ou serviços, nos termos do inciso IV do caput do art. 2º da Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004; ou
- b) enquadramento no regime especial Inova Simples, nos termos do art. 65-A da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.
O segundo risco, menos comentado, é o oposto: startups que se enquadram formalmente, mas não possuem maturidade jurídica e organizacional para lidar com a Administração Pública. O CPSI flexibiliza o objeto, mas não elimina exigências documentais, controles internos, relatórios de acompanhamento e responsabilidades contratuais.
Startups acostumadas com ciclos rápidos de decisão e baixa burocracia frequentemente subestimam esse custo operacional. O resultado é desvio de foco, sobrecarga do time fundador e impacto direto sobre outras frentes estratégicas do negócio.
Por isso, entrar em um CPSI sem mapear previamente esses riscos é uma decisão que costuma ser tomada com base em entusiasmo institucional, e não em análise jurídica consistente.
Estrutura do CPSI: leitura estratégica das etapas
Do ponto de vista formal, a estrutura do CPSI é relativamente simples. O procedimento se inicia com uma chamada pública, seguida da apresentação de propostas, seleção das startups, execução do contrato e avaliação final.
A chamada pública, por exemplo, deveria se concentrar na descrição do problema público a ser resolvido. Quando isso ocorre de forma adequada, abre-se espaço para soluções realmente inovadoras. No entanto, não é incomum encontrar chamadas excessivamente fechadas, que já pressupõem determinada tecnologia ou abordagem.
Para a startup, esse é o primeiro filtro estratégico. Nem toda chamada pública merece resposta. Há casos em que o custo de preparar uma proposta supera em muito qualquer benefício potencial, seja financeiro, seja estratégico.
Na fase de apresentação de propostas, outro erro comum é a tentativa de “vender demais” a solução. O CPSI não exige — e nem espera — uma solução pronta. Propostas excessivamente fechadas, que prometem resultados absolutos, tendem a gerar problemas mais adiante, quando a incerteza inerente à inovação se manifesta.
A execução do CPSI é, talvez, a etapa mais subestimada pelas startups. Trata-se de um período de intensa interação com a Administração, com entregas parciais, avaliações constantes e ajustes de escopo. Aqui, a capacidade de gestão contratual e de comunicação institucional passa a ser tão relevante quanto a qualidade técnica da solução.
É também nessa fase que muitos conflitos latentes surgem, especialmente quando expectativas não foram corretamente alinhadas no contrato. A ausência de clareza sobre propriedade intelectual, limites de uso da solução ou responsabilidades de cada parte tende a gerar desgastes que poderiam ter sido evitados.
Por fim, a etapa de avaliação encerra o CPSI sem qualquer garantia de continuidade. Esse ponto precisa estar claro desde o início. A avaliação não é uma formalidade. Ela é o encerramento natural de um contrato experimental, cujo resultado pode ser positivo, parcialmente satisfatório ou simplesmente insuficiente para justificar uma contratação futura.
O CPSI é um experimento. E todo experimento carrega a possibilidade legítima de não avançar.
Limites financeiros e a realidade econômica do CPSI
A Lei Complementar nº 182/2021 autoriza a remuneração da startup contratada no CPSI, mas estabelece um teto claro de R$ 1.600.000,00 por contrato. Esse valor não deve ser interpretado como preço de mercado da solução, mas como um limite para viabilizar o processo de experimentação.
A lógica da remuneração no CPSI é distinta daquela dos contratos administrativos tradicionais. O pagamento pode ocorrer de forma flexível, por etapas, marcos de desenvolvimento, entregas parciais ou fases do projeto, desde que vinculado ao plano de trabalho aprovado. Não se trata de remuneração por fornecimento contínuo, mas de custeio controlado da atividade de teste.
Por isso, o CPSI não deve ser tratado como contrato lucrativo, mas como investimento estratégico. Seu valor econômico está menos na remuneração direta e mais no aprendizado institucional, na validação da solução em ambiente real e na redução de incertezas técnicas que dificilmente seriam superadas fora do setor público.
Quando a startup ingressa em um CPSI contando com esse contrato como fonte relevante de caixa, o risco de frustração é elevado. A leitura correta exige honestidade financeira e clareza estratégica.
Propriedade intelectual: o ponto mais sensível do CPSI para startups
Se há um capítulo que merece atenção redobrada por startups de tecnologia, é o da propriedade intelectual. Aqui, o CPSI revela sua face mais delicada.
A lógica geral do Marco Legal das Startups preserva a titularidade da solução com a startup. No entanto, o CPSI permite que a Administração Pública exija licenças de uso, que podem variar enormemente em escopo, duração e finalidade. É nesse detalhe que mora o risco.
Licenças amplas, genéricas ou mal delimitadas podem permitir que a Administração utilize a solução por tempo indeterminado, em múltiplos contextos, sem qualquer contrapartida adicional. Em cenários mais extremos, podem viabilizar a replicação indireta da solução, esvaziando o diferencial competitivo da startup.
É importante lembrar que a Administração atua vinculada ao interesse público e tende a buscar o máximo de segurança jurídica possível — ainda que isso impacte o valor do ativo tecnológico da empresa.
Aqui, a atuação do jurídico estratégico é decisiva. Não se trata de impedir a licença, mas de delimitá-la com precisão cirúrgica, estabelecendo finalidade, prazo, territorialidade e restrições de uso. Ignorar esse ponto pode comprometer não apenas o CPSI, mas o futuro do negócio.
O mito da contratação automática: a armadilha mais perigosa do CPSI
Poucos equívocos são tão nocivos quanto a crença de que o CPSI gera, automaticamente, direito à contratação posterior. Esse mito circula de forma persistente no ecossistema, alimentado por leituras superficiais da lei, discursos informais e expectativas comerciais mal alinhadas.
O CPSI se encerra com uma avaliação. A partir daí, a Administração pode decidir não contratar, pode optar por uma licitação tradicional ou, em situações excepcionais, avaliar hipóteses de contratação direta — sempre mediante fundamentação robusta.
Não há continuidade automática. Não há direito subjetivo à contratação. Não há promessa implícita.
Para startups, isso exige uma mudança de mentalidade. O CPSI não deve ser encarado como “porta de entrada garantida” para o mercado público, mas como um experimento institucional.
Dispensa e inexigibilidade após o CPSI: leitura madura, sem romantização
A LC nº 182/2021 não afasta, em tese, a possibilidade de contratação por dispensa ou inexigibilidade após o CPSI. Contudo, esse ponto costuma ser tratado de forma excessivamente otimista por startups e até por alguns agentes públicos.
Na prática administrativa, contratações diretas são exceção, não regra. Gestores públicos operam sob constante vigilância de órgãos de controle e tendem a adotar posturas conservadoras, especialmente quando se trata de instrumentos relativamente novos.
Isso significa que, embora juridicamente possível em determinadas circunstâncias, a contratação direta após o CPSI é muito menos frequente do que o discurso sugere. Startups que baseiam sua estratégia nessa expectativa assumem um risco elevado.
A leitura madura aqui é simples: o CPSI pode facilitar o desenho de uma futura contratação, mas não elimina o caminho jurídico necessário para que ela ocorra.
E depois do CPSI? O contrato de fornecimento e a mudança de regime jurídico
Encerrado o CPSI, qualquer contratação posterior ocorrerá sob um regime jurídico completamente distinto. O eventual contrato de fornecimento pressupõe que a solução já foi testada, validada e que o risco tecnológico foi significativamente reduzido.
O artigo 15 da Lei Complementar nº 182/2021 autoriza que, encerrado o CPSI, a Administração Pública possa, sem nova licitação, celebrar contrato para o fornecimento do produto, processo ou solução resultante do CPSI, ou para sua integração à infraestrutura tecnológica existente. Trata-se, contudo, de uma faculdade — não de uma obrigação legal.
Para que essa contratação direta seja juridicamente sustentável, alguns requisitos precisam estar presentes: o CPSI deve estar formalmente encerrado; a solução deve ter sido testada e validada com sucesso; os resultados precisam atender às expectativas administrativas; e deve haver demonstração de viabilidade técnica e econômica que justifique o investimento definitivo.
Ainda assim, mesmo quando todos esses requisitos estão presentes, a Administração não é obrigada a contratar. A decisão é discricionária e pode resultar, legitimamente, na não contratação, na escolha entre múltiplas soluções testadas ou na opção por uma licitação tradicional.
Essa transição representa uma mudança profunda de regime jurídico. O contrato de fornecimento passa a exigir previsibilidade, estabilidade operacional, obrigação de resultado e plena incidência do regime sancionatório administrativo. Startups que não se preparam para essa mudança tendem a enfrentar entraves jurídicos relevantes — ou a perder oportunidades.
CPSI x Contrato de Fornecimento: leitura comparativa essencial
Essa transição é frequentemente subestimada. Startups que não se preparam para ela tendem a perder oportunidades ou enfrentar entraves jurídicos inesperados.
Tabela Comparativa: CPSI vs. Contrato de Fornecimento
| Aspecto | CPSI (Contrato Público para Solução Inovadora) | Contrato de Fornecimento |
| Objetivo | Testar, desenvolver e validar uma solução inovadora para um problema público ainda não completamente definido | Adquirir ou utilizar uma solução já validada e operacional |
| Natureza jurídica | Experimental e excepcional | Definitiva e operacional |
| Fundamento legal principal | Lei Complementar nº 182/2021 (Marco Legal das Startups – regime especial) | Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações – regime geral) |
| Lógica da contratação | Investigação aplicada e aprendizado institucional | Execução de política pública ou continuidade de serviço |
| Licitação | Modalidade especial, com procedimento próprio | Regra geral: licitação; exceção: contratação direta quando juridicamente justificada |
| Hipótese de dispensa | Inerente ao modelo (prevista na LC 182/2021) | Pode ser dispensada em hipóteses legais específicas (ex.: art. 15 da LC 182/2021, se aplicável ao caso concreto) |
| Limite de valor | Até R$ 1,6 milhão por CPSI | Sem limite legal específico (dependente do orçamento e da modalidade) |
| Prazo máximo | Até 24 meses (12 meses prorrogáveis por mais 12) | Definido conforme a necessidade administrativa e o objeto contratado |
| Risco de insucesso | Admitido e juridicamente tolerado, sem penalização automática | Não esperado; falhas tendem a gerar sanções contratuais |
| Natureza da obrigação | Obrigação de meio (esforço técnico e diligência) | Obrigação de resultado (entrega conforme especificação) |
| Remuneração | Flexível, podendo assumir diferentes formatos (marcos, fases, entregas parciais) | Tradicional, conforme cronograma físico-financeiro |
| Penalidades | Flexibilizadas, considerando o caráter experimental | Aplicação plena das penalidades administrativas |
| Foco principal | Aprendizado, validação tecnológica e redução de incertezas | Resultado, continuidade e execução eficiente |
| Objeto contratual | Teste e desenvolvimento da solução | Fornecimento da solução validada |
| Especificação técnica | Baseada no problema público, com espaço para ajustes | Completa, detalhada e previamente definida |
| Flexibilidade contratual | Alta (admite ajustes de escopo durante a execução) | Baixa (execução estrita conforme o contrato) |
| Propriedade intelectual | Tema sensível, sujeito a negociação e delimitação cuidadosa | Regra geral mais clara e previamente formalizada |
| Múltiplos fornecedores | Admitido (mais de uma startup pode ser contratada) | Regra geral: um fornecedor por objeto |
| Expectativa de continuidade | Não há garantia de contratação posterior | Continuidade vinculada ao contrato e suas prorrogações |
| Perfil de maturidade exigido da startup | Técnico e inovador, ainda que em fase inicial | Operacional, jurídico e financeiro mais robusto |
Boas práticas jurídicas antes de ingressar em um CPSI
Antes de submeter uma proposta, a startup precisa revisar sua estrutura societária, mapear sua propriedade intelectual, avaliar impactos regulatórios e alinhar expectativas internas.
Aqui, o papel do jurídico não é travar a inovação, mas permitir decisões informadas e estratégicas.
Conclusão
O Contrato Público para Solução Inovadora representa um avanço relevante na tentativa de aproximar o Estado da inovação. No entanto, ele não elimina riscos, não substitui estratégia e não cria atalhos jurídicos mágicos.
Para startups, o CPSI deve ser encarado como ferramenta de aprendizado e posicionamento institucional — e não como modelo de negócios. Quando bem utilizado, pode gerar valor indireto significativo. Quando mal compreendido, consome recursos escassos e gera frustração.
A diferença está na leitura jurídica feita antes de assinar o contrato.
*Alexandre Caputo – advogado, sócio do escritório Caputo Duarte Advogados; MBA em Venture Capital, Private Equity e Investimento em Startups pela FGV/SP; Pós-graduado em Direito Societário pela Escola Brasileira de Direito; Pós-Graduado em Contratos, Direito Imobiliário e Responsabilidade Civil pela PUCRS; Pós-graduado em Direito Público pelo IDC; Vice-presidente na Associação Gaúcha de Startups (AGS) gestão 2023/2025; Palestrante em direito, tecnologia e inovação; Mentor em programas de empreendedorismo e desenvolvimento de negócios inovadores. Atua na área empresarial com ênfase em Startups e empresas de base tecnológica.
